京津冀一体化环境规划怎么做？

常纪文

目前，我国的经济发展和环境保护进入新的瓶颈期，主要的原因是，现有的区域和行业分割的管理模式造成资源难以得到有效整合，资源分配效益最大化的结果难以实现，有利于环境污染整体防治和生态环境整体保护的一体化产业结构和布局难以形成。

为了促进经济和社会进一步发展，促进环境质量整体改善，必须通过经济、社会和环境保护区域一体化的措施，从更大的范围优化产业结构，优化管理和人力资源配备，优化自然资源配置，统筹环境保护工作。京津冀一体化和长三角、珠三角一样，是对现行分割式发展模式的突破，是对现行生活模式的新发展。

一体化环境规划的衡量标准

首先，定位要精准，目的要明确。京津冀一体化理念提出多年，但却一直未能推动。近两年，雾霾天气及区域生态环境恶化引起了社会的广泛关注。在中央的协调下，强力推动了京津冀一体化的发展。毋庸置疑，环境保护应成为京津冀一体化解决的首要问题。京津冀一体化应明确两个问题：一是一体化既不能成为地方盲目发展非环境友好型经济的借口，也不能成为地方扩展房地产市场的借口，更不能成为地方盲目扩展工业园区的借口；二是应明确谁跟谁相协调，谁跟谁一体化的问题。一般认为，北京作为国家首都和政治中心，京津冀一体化应该以北京为核心，要与北京相协调。但笔者认为，这可能会造成毫无章法的协调，一体化更多地要体现科学性和公平性。

其次，思路要清晰，层次要分明。应明确要解决什么问题，采取哪些措施，使用什么方法。切忌同床异梦，在同一个规划下各干各的，各有各的想法，如北京注重环保，河北却更多地关注经济。层次分明应做到逻辑清晰、井然有序，明确国家如何统筹、京津冀如何落实、任务怎么分配、各级怎么配合等。

第三，方案可实施，措施要实际。京津冀一体化应当有可实施性、可监督性的措施要求。国家已出台了《大气污染防治行动计划》，几个部委进而出台了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。国家即将出台“水十条”，建议参照这一模式，出台京津冀地区一体化的环境保护工作具体实施细则，从而让京津冀地区生态环境保护整体方案与“大气十条”、“水十条”相衔接，并以此为支撑。方案与措施要具有针对性，应明确京津冀各地的具体问题及这些问题在全局中的地位和作用。

第四，原则要坚持，措施可灵活。京津冀一体化是环境保护和经济优化的一体化，不能成为发展房地产和建设新工业园区的理由，更不能成为“摊大饼”的理由。各地应实行最为严格的土地保护制度，宜拆旧建新、拆低建高，而非盲目扩张。实行京津冀一体化，交通必定大发展，但往往随之而来的是沿线房子、企业等雨后春笋般地涌现，这不利于城市和区域的科学发展。京津冀一体化必须疏解北京的非核心功能，如一些企业的搬迁，在实施过程中无疑面临诸多实际问题需要解决。北京作为首都，有着诸多其他地方无可比拟的天然优势，如教育、医疗资源的优势，北京市的就业人口不愿放弃北京户口到外地上班，因税收减少北京市不愿大型国企外迁等。对此，可以采取一定期限的分税制，使北京愿意放弃一些企业；采取双户口待遇，使北京居民愿意随企业外迁等。

第五，权利要公平，义务要均衡。区域和行业间权利与义务的公平与均衡主要表现在：污染重的地区和行业要承担更大的责任，承担更重的节能减排义务；部分治污措施应协同化。例如，仅北京限排是不足以治理机动车污染问题的，京津冀地区在统一油品质量的基础上，可统一限排、统一限行。此外，应建立生态补偿制度。北京经济条件比较发达，在其以前的发展中，无疑消耗了大量的资源、排放了大量的污染，对周边生态产生了或多或少的影响，所以北京市应该给予河北支持。值得注意的是，京津冀一体化中的生态补偿不能变成赤裸裸地给钱，措施的采取应注重互惠，利人又利己。

第六，措施可监督，责任能追究。规划的实施必须要有监督措施，而且仅由政府监督是远远不够的，必须发挥区域之间的政府和民间的监督作用。监督要以责任能追究为基础，即追究污染企业和不重视环境保护的地方政府的责任。新修订的《环境保护法》建立的环境公益诉讼制度可以有效地促进责任追究。

一体化环境规划原则

一是坚持协同化保护原则。区域环境保护要立足于整体保护，坚持空间开发利用格局的一体化。特别注重统筹海洋保护与陆地保护的一体化，统筹资源节约与环境保护的一体化，统筹防治污染与修复生态的一体化，统筹小生态与大环境的一体化，这是总的原则，在这个原则之下开展一些制度构建。

二是坚持功能与用途管制原则。要区分环境的功能分区，如区分生态涵养区与工业区，针对不同的生态功能区实行不同的准入条件。例如，风景名胜区的准入条件与一般工业区的准入条件不同，河北的准入条件与北京的就不一定相同。

三是坚持以环境质量管理为核心的原则。环境质量管理是环境保护较好国家普遍实行的一项制度，即以较高的环境目标为措施构建的基础，按照区域的环境容量来确定排污总量和开发限度。但是，京津冀地区本身就是大气、水污染严重的地区，环境容量不足，所以应积极进行环境现状管理，坚持以环境质量管理为核心的原则。

四是坚持重点保护北京及周边地区生态环境的原则。基于首都的特殊地位，不能在北京发展重污染行业，同时应淘汰一些落后的、小污染行业。保护首都的生态环境是一项政治任务，在一体化中应当高度重视。同时，京津冀一体化后，交通也更加便利，这必将促进京津冀地区的物质和人员流动。因此，应特别注意，不能在北京附近建设副行政中心，产业转移目的地也要在较远的地方，否则会造成更严重的交通拥堵和环境污染。

五是坚持约束与激励并重原则。在约束方面，要把环境保护作为一个重要的市场门槛和目的来限制工业发展。在激励方面，环境保护应推进其产业化发展，不能让其成为一个只投入却无产出的领域。近几年，我国环保产业快速发展，但总的来看，我国环境保护占GDP的比重是-0.5%，这说明大多数企业的环境投入没有回报。而在发达国家，环境保护占GDP的3%左右，这说明环境保护对GDP贡献的潜力是很大的。京津冀地区应当通过税收、贷款、考核奖励等激励措施，推进环境保护的专业化和市场化，提高环保产业的产出，推动地方加强环境保护的积极性。

一体化环境规划的实施措施

第一，要协调京津冀三地之间的利益关系，必须建立有效的领导和协调机制，改革管理体制，释放新的活力和效益。目前，我国的监管体制侧重于对各行政区域和行业的监管，这不利于发展模式和生活模式的转变，因此必须向既监管行政区域，又监管跨行政区的大区域模式转变。笔者建议，可由国务院成立专门的区域一体化委员会作为全国区域一体化的领导和协调机构，在委员会之下，设立区域环境保护办公室，办公室挂在环境保护部。

第二，积极推进区域内协同严格执法，使规划的措施落地。新修订的《环境保护法》纠正了违法成本低、守法成本高的现象，建立了违法成本高、守法成本相对低的法律秩序新格局。规划容易实施难，要实现规划的目的，必须严格执法。新修订的《环境保护法》还规定了信息公开与公众参与制度。环境保护规划如果离开了公众的参与和监督，环境数据弄虚作假现象就会愈演愈烈，规划将难以起到太大作用，因此要将知情权、环境信息公开等写入规划，并采取交叉检查的模式，让公众参与监督。此外，还应大力支持公益诉讼，用公益诉讼来监督京津冀一体化中出现的环境违法行为。

第三，统一推进区域和流域环境污染治理的集成化、专业化与市场化。目前，我国环境污染是区域性和流域性的大气和水污染问题，而区域性和流域性问题的系统解决，需要通过集中、集成和专业化的办法予以推进。京津冀一体化过程中，应当对现有的工业园区进行优化，大力推进水污染的集中处理，推进大气和水污染的专业化治理。环境污染专业化治理就是要引入第三方治理，走市场化治理道路，统一环境标准，统一治理方法，统一环保验收，既减轻污染企业的支付费用，也使第三方治理单位有利可图，真正发挥区域和流域环境改善的作用。

第四，推进统一的排污权交易及水权和水价改革。在京津冀地区，很多污染排放相互叠加和影响。因此，应当推行两项市场改革：一是积极推行大气污染物排污权交易制度，如氮氧化物、硫化物等的排污权交易，通过市场化、专业化的手段减少区域环境污染。同时，排污权交易还有利于激发河北地区的积极性，河北作为重污染地区，节能减排的潜力最大，通过节能减排指标收益的机会最多。二是加强水权与水价改革，将环保成本内在化，通过价格递增机制来鼓励节水，惩罚浪费。

第五，统一环境标准，积极推进水量、煤炭、石油和污染物排放的总量控制。在京津冀一体化前期，环境污染还很严重，为了促进各地协同治理污染，体现区域责任公平，应当推行京津冀地区排放标准和环境质量标准的统一化。新修订的《环境保护法》授权省级地方可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准，这为京津冀地区统一环境质量标准提供了可能。为了实现既定的环境质量标准，必须针对水、煤炭和石油的使用量及污染物排放量建立区域内总量控制制度，通过总量控制倒逼节约用水，倒逼企业使用清洁能源，开展节能减排，倒逼排污权交易市场开展交易。

第六，要突出共同但有区别的责任。京津冀一体化的环境保护责任，应针对不同的区域和行业实行共同但有区别的责任原则。例如，河北省的污染较重，应承担更大的节能减排义务；再如发电、水泥、冶金等行业，污染排放重，应承担更大的减排责任。有责任还要有补偿，即在责任分配的基础上，创建生态补偿与经济帮扶机制，如建立对河北白洋淀、张北防护林工程的生态保护补偿制度。此外，要制定一些资源节约、环境友好的政策，引导人们形成绿色的生活方式，如公交优先、统一限行、统一油品质量等措施，使公民履行自己的社会责任。

作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长

关键词：京津冀地区,环境公益,环境规划,环境违法,环境保护法