中国拟规定在京津冀等地可跨区域设置医疗卫生机构

中新网10月28日电 据国家卫生计生委网站消息，卫计委日前就《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015—2020年)》(公开征求意见稿)向社会公开征求意见，《意见稿》要求，各级各类公立医院的规划设置要根据地域实际，综合考虑城镇化、人口分布、地理环境、疾病谱等因素合理布局。合理控制公立综合性医院的数量和规模，对于需求量大的专科医疗服务，可以根据具体情况设立相应的专科医院。在京津冀、长三角、珠三角等具备一体化发展条件的区域，可以探索打破行政区划的限制，跨区域统筹设置医疗卫生机构，推动资源优化调整，实现大区域范围内资源共享，提高配置效率。

《意见稿》全文如下：

《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015—2020年)》(公开征求意见稿)

为贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号)及《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》(国发〔2013〕40号)的精神，促进我国医疗卫生资源进一步优化配置，提高服务能力和资源利用效率，指导各地科学、合理地制订和实施区域卫生规划和医疗机构设置规划，制定本规划纲要。

第一章 规划背景

第一节 现状

经过长期发展，我国已经建立起了由医院、公共卫生机构、基层医疗卫生机构等组成的覆盖城乡的医疗卫生服务体系。2013年，我国有医疗卫生机构97.44万个，其中包括医院2.47万所，基层医疗卫生机构91.54万所，专业公共卫生机构3.12万所；卫生人员979万名，其中卫生技术人员721.1万名；床位618.2万张。每千常住人口拥有医疗卫生机构床位4.55张，执业(助理)医师2.06名，注册护士2.05名。2004—2013年，全国医疗卫生机构总诊疗人次由39.91亿人次增加到73.14亿人次，年均增长6.96%，住院人数由6657万人增加到1.91亿人，年均增长12.42%。

但是，医疗卫生资源总量不足、质量不高、结构与布局不合理、系统碎片化、公立医院规模过快扩张等问题依然突出。

一是资源总量不足，质量有待提高。与经济社会发展和人民群众日益增长的服务需求相比，医疗卫生资源总量仍相对不足，每千人口执业(助理)医师数、护士数、床位数相对较低。医疗卫生资源整体质量仍比较落后，执业(助理)医师中大学本科及以上学历者占比仅为45%，注册护士中大学本科以上者占比仅为10%。

二是资源布局结构不合理，影响医疗卫生服务提供的公平与效率。西部地区医疗卫生资源质量较低。基层医疗卫生机构服务能力不足，利用效率不高。中西医发展不协调，中医药特色优势尚未得到充分发挥。公共卫生服务体系发展相对滞后。公立医疗机构所占比重过大，床位占比近90%。资源要素之间配置结构失衡，医护比仅为1:1，护士配备严重不足。专科医院发展相对较慢，儿科、精神卫生、康复、老年护理等领域明显薄弱。

三是医疗卫生服务体系难以有效应对当前面临的慢性病高发等健康问题，公共卫生机构、医疗机构没有建立合理的分工协作机制，缺乏联通共享，各级各类医疗卫生机构内部及相互之间缺乏合作和协同，碎片化的问题比较突出。

四是公立医院改革还未到位，没有破除以药补医机制，科学的补偿机制尚未建立，普遍存在追求床位规模，竞相购置大型设备、忽视医院内部机制建设等粗放式发展的问题，公立医院规模扩张过快，部分医院单体规模过大，推高了医疗费用的不合理增长，也挤压了基层医疗卫生机构与社会办医院的发展空间。

五是政府对医疗卫生资源配置的宏观管理能力不强，资源配置需要进一步优化。区域卫生规划在实施过程中存在着权威性与约束性不足、科学性和前瞻性不够等问题，未能有效实现政府对医疗卫生资源的宏观调控和统筹规划。

第二节 形势与挑战

党的十八大提出了2020年“全面建成小康社会”的宏伟目标，医疗卫生服务体系的发展面临新的历史任务，要在“病有所医”上持续取得新进展，实现“人人享有基本医疗卫生服务”。

预计2020年我国人口规模将达到14.11亿，医疗卫生资源供给约束与卫生需求不断增长之间的矛盾仍将存在。我国经济社会的快速发展，为医疗卫生事业发展提供了更加坚实的财力保障。居民生活方式迅速变化，慢性病日趋成为主要疾病负担。同时，医疗保障制度将逐步完善，保障水平不断提高，居民医疗服务需求会进一步释放。随着医改的不断深化，对公立医院设置的数量和规模以及资源的优化配置提出了新的要求。云计算、物联网、移动互联网、大数据等新技术的快速发展，信息化技术为优化医疗卫生业务流程、提高服务效率提供了条件，这些都必将推动医疗卫生服务模式和管理模式的深刻转变。

改革开放以来，我国城镇化率不断提高，2013年达到53.73%，户籍人口与外来人口公共服务二元结构矛盾日益凸显。2013年我国流动人口数量达2.45亿人。被纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属，尚未在医疗、养老等公共服务领域平等享受城镇居民的基本公共服务。同时，随着中小城镇快速发展，人口加速聚集，到2020年，将有约1亿进城常住农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区城镇化，部分地区医疗卫生资源供需矛盾将更加紧张，给医疗卫生资源的布局和调整提出了新的要求。

截至2013年底，我国60岁及以上老年人口达2.02亿，占总人口的14.9%。老年人口的快速增加，对老年人的生活照料、康复护理、医疗保健、精神文化等需求日益凸显。同时，随着近年来工业化和城镇化的加速，大量青壮年劳动力源源不断从农村流入城市，提高了农村实际老龄化程度。老龄化进程与家庭小型化、空巢化相伴随，与经济社会转型期的矛盾相交织，医疗服务需求将急剧增加，康复、老年护理等薄弱环节的问题将更为凸显。

启动实施单独两孩生育政策，新增出生人口将持续增加，对包括医疗卫生机构在内的公共资源造成一定压力，特别是大中城市妇产、儿童、生殖健康等相关医疗保健服务的供需矛盾将更加突出。

第二章 规划目标和原则

第一节 目标

优化医疗卫生资源配置，构建与国民经济和社会发展水平相适应、与居民健康需求相匹配、体系完整、分工明确、功能互补、密切协作的整合型医疗卫生服务体系，为实现 “2020年基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度”奠定坚实的医疗卫生资源基础。

第二节 原则

一、坚持需求导向。以健康需求为导向，以调整布局结构、提升能级为主线，适度有序发展，强化薄弱环节，科学、合理确定各级各类医疗卫生机构的数量、规模及布局。

二、坚持公平与效率的统一。优先保障基本医疗卫生服务的可及性，促进公平公正。同时，注重医疗卫生资源配置与使用的科学性与协调性，提高效率，降低成本，实现公平与效率的统一。

三、坚持政府主导与市场机制相结合。切实落实政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的责任，维护基本医疗卫生的公益性。同时，大力发挥市场机制在配置资源方面的作用，充分调动社会力量的积极性和创造性，满足人民群众多层次、多元化医疗卫生服务需求。

四、坚持系统整合。加强全行业监管与属地化管理，统筹城乡、区域资源配置，统筹当前与长远，统筹预防、医疗和康复，中西医并重，注重发挥医疗卫生服务体系的整体功能，促进均衡发展。

五、坚持分级分类管理。充分考虑经济社会发展水平和医疗卫生资源现状，统筹不同区域、类型、层级的医疗卫生资源的数量和布局，分类制订配置标准。促进基层医疗卫生机构发展，着力提升服务能力和质量；合理控制公立医院资源规模，推动发展方式转变；提高专业公共卫生机构的服务能力和水平。

第三章 总体布局

在不同的属地层级实行资源梯度配置。地市级及以下，基本医疗服务和公共卫生资源按照常住人口规模和服务半径合理布局；省部级及以上，分区域，按需求统筹考虑，重点布局。

第一节 机构设置

医疗卫生服务体系主要包括医院、基层医疗卫生机构和专业公共卫生机构等。医院分为公立医院和社会办医院。其中，公立医院分为政府办医院(根据功能定位主要划分为县办医院、地市办医院、省办医院、部门办医院)和其他公立医院(主要包括军队医院、国有和集体企事业单位等举办的医院)。县级以下为基层医疗卫生机构，分为公立和社会办两类。根据属地层级的不同，专业公共卫生机构划分为县办(包括市辖区、县级市，下同)、地市办、省办及部门办。

第二节 床位配置

到2020年，每千常住人口医疗卫生机构床位数控制在6张，其中，医院床位数4.8张，基层医疗卫生机构床位数1.2张。在医院床位中，公立医院床位数不超过3.3张，按照每千常住人口不低于1.5张为社会办医院预留规划空间。

分区域制定床位配置原则。根据各省份经济、社会、人口、卫生等方面的实际状况，结合“十三五”事业发展规划，考虑各地资源差异，在现有基础上，按照鼓励发展、平稳发展、控制发展等策略对各省份区别制定床位发展目标。

第三节 其他资源配置

一、设备配置

根据功能定位、医疗技术水平、学科发展和群众健康需求，坚持资源共享和阶梯配置，引导医疗机构合理配置适宜设备，逐步提高国产医用设备配置水平，降低医疗成本。加强大型医用设备配置规划和准入管理，严控公立医院超常装备。支持发展专业的医学检验机构和影像机构，逐步建立大型设备共用、共享、共管机制。按照统一规范的标准体系，二级以上医疗机构检验对所有医疗机构开放，推进有条件的地区开展集中检查检验和检查检验结果互认。大型医用设备按照品目分为甲类和乙类，由国家卫生计生委会同国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国家中医药局制定配置规划，并分别由国家和省级卫生计生行政部门组织实施，管理品目实行动态调整。

二、技术配置

健全医疗技术临床应用准入和管理制度，对医疗技术临床应用实行分类、分级管理。加强国家临床医学研究中心和协同研究网络建设，围绕常见疾病和健康问题，加快推进适宜卫生技术的研究开发与推广应用。强化中医药技术推广应用。加强对临床专科建设发展的规划引导和支持，以发展优质医疗资源为目标，发挥其示范、引领、带动和辐射作用，带动基层和区域的专科水平，逐步缓解地域之间、城乡之间、学科之间发展的不平衡，使整个医疗服务体系协调发展。注重中医临床专科的建设。

三、信息资源配置

加强人口健康信息化建设，到2020年，实现全员人口信息、电子健康档案和电子病历三大数据库基本覆盖全国人口并信息动态更新。全面建成互联互通的国家、省、地市、县四级人口健康信息平台，实现公共卫生、计划生育、医疗服务、医疗保障、药品供应、综合管理等六大业务应用系统的互联互通和业务协同。积极推动远程医疗服务发展。普及应用居民健康卡，积极推进居民健康卡与社会保障卡、金融IC卡、市民服务卡等公共服务卡的应用集成，实现就医“一卡通”。 依托国家电子政务网，构建与互联网安全隔离，联通各级平台和各级各类卫生计生机构高效、安全、稳定的信息网络。建立完善人口健康信息化标准规范体系。加强信息安全防护体系建设。实现各级医疗服务、医疗保障与公共卫生服务的信息共享与业务协同，转变服务方式，提高服务能力和服务效率。

第四章 各级各类医疗卫生机构

第一节 医院

一、公立医院

(一)功能定位。

公立医院是我国医疗服务体系的主体，应当坚持维护公益性，充分发挥其在基本医疗服务提供、急危重症和疑难病症诊疗等方面的骨干作用，承担医疗卫生机构人才培养、医学科研、医疗教学等任务，承担法定和政府指定的公共卫生服务、突发事件紧急医疗救援、援外、国防卫生动员、支农、支边和支援社区等任务。

县办医院主要承担区域内居民的常见病、多发病诊疗，急危重症抢救与疑难病转诊，培训和指导基层医疗卫生机构人员，相应公共卫生服务职能以及突发事件紧急医疗救援等工作，是政府向县级区域内居民提供基本医疗卫生服务的重要载体。

地市办医院主要向地市级区域内居民提供代表本区域高水平的综合性或专科性医疗服务，接受县办医院转诊，并承担人才培养和一定的科研任务以及相应公共卫生和突发事件紧急医疗救援任务。

省办医院主要向辖区内若干个地市提供急危重症、疑难病症诊疗和专科医疗服务，接受下级医院转诊，并承担人才培养、医学科研及相应公共卫生和突发事件紧急医疗救援任务。

部门办医院主要向跨省份区域提供疑难危重症诊疗和专科医疗服务，并承担人才培养、医学科研、教学及相应公共卫生和突发事件紧急医疗救援等任务和技术支撑，带动医疗服务的区域发展和整体水平提升。

(二)机构设置。

各级各类公立医院的规划设置要根据地域实际，综合考虑城镇化、人口分布、地理环境、疾病谱等因素合理布局。合理控制公立综合性医院的数量和规模，对于需求量大的专科医疗服务，可以根据具体情况设立相应的专科医院。在京津冀、长三角、珠三角等具备一体化发展条件的区域，可以探索打破行政区划的限制，跨区域统筹设置医疗卫生机构，推动资源优化调整，实现大区域范围内资源共享，提高配置效率。

在县级区域依据常住人口数原则上设置1个县办综合医院和1个县办中医类医院(含中医医院、中西医结合医院、民族医医院等)，中医资源缺乏难以设置中医类医院的县可在县办综合医院设置中医科。50万人以上的县可适当增加公立医院数量。

在地市级区域依据常住人口数，每100-200万人设置1-2个地市办综合性医院(含中医类医院，下同)，服务半径一般为50公里左右。地广人稀的地区人口规模可以适当放宽。在地市级区域应根据需要规划设置儿童、精神、妇产、肿瘤、传染病等地市办专科医院(含中医类专科医院)。

在省级区域划分片区、按需求每1000万人规划设置1-2个省办综合性医院，同时，可以根据需要选择规划设置儿童、妇产、肿瘤、精神、传染病、职业病以及口腔、康复等省办专科医院(含中医类专科医院)。在省级区域内形成功能比较齐全的医疗服务体系。

按照统筹规划、提升能级、辐射带动的原则，在全国规划布局设置若干部门办医院。

(三)床位配置。

根据常住人口规模合理配置公立医院床位规模，重在控制床位的过快增长。各地应结合当地实际情况，参考以下指标研究制定本地区公立医院床位层级设置：每千常住人口公立医院床位数3.3张以下(含妇幼保健院床位)，其中，县办医院床位数1.8张以下，地市办医院床位数0.9张以下，省办及以上医院床位数0.45张以下，国有和集体企事业单位等举办的其他公立医院床位数调减至0.15张。每千常住人口公立医院床位数超过3.3张的，禁止扩大公立医院规模，鼓励有条件的地区对存量资源进行优化调整。中医类医院床位数可以按照每千常住人口0.55张配置。同时，可以按照15%的公立医院床位比例设置公立专科医院。

(四)单体规模。

严格控制公立医院单体床位规模的不合理增长，县办综合性医院(单个执业点，下同)床位数一般以500张左右为宜，50万人口以上的县可适当增加，100万人口以上的县原则上不超过1000张；地市办综合性医院床位数一般以800张左右为宜，500万人口以上的地市可适当增加，原则上不超过1200张；省办及以上综合性医院床位数一般以1000张左右为宜，原则上不超过1500张。专科医院的床位规模要根据实际需要从严控制。

二、社会办医院

社会办医院是医疗卫生服务体系不可或缺的重要组成部分，是满足人民群众多层次、多元化医疗服务需求的有效途径。社会办医院可以提供基本医疗服务，与公立医院形成有序竞争；可以提供高端服务，满足非基本需求；可以提供康复、老年护理等紧缺服务，对公立医院形成补充。

到2020年，按照每千常住人口不低于1.5张床位为社会办医院预留规划空间，同步预留诊疗科目设置和大型医用设备配置空间。鼓励社会力量举办各类医疗机构，包括发展中医类专科医院、康复医院、护理院(站)、口腔疾病、老年病和慢性病诊疗机构等医疗机构。进一步放宽中外合资、合作办医条件，逐步扩大具备条件的境外资本设立独资医疗机构试点，加强行业监管，保障医疗质量和安全。

第二节 基层医疗卫生机构

一、功能定位

基层医疗卫生机构的主要职责是提供预防、保健、健康教育、计划生育等基本公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗服务以及部分疾病的康复、护理服务，向医院转诊超出自身服务能力的常见病、多发病及危急和疑难重症病人。基层医疗卫生机构主要包括乡镇卫生院、社区卫生服务中心(站)、村卫生室、医务室、门诊部(所)和军队基层卫生机构等。

乡镇卫生院和社区卫生服务中心，负责提供基本公共卫生服务，以及常见病、多发病的诊疗、护理、康复等综合服务，并受县级卫生计生行政部门委托，承担辖区范围内的公共卫生管理工作，负责对村卫生室、社区卫生服务站的综合管理、技术指导和乡村医生的培训等。乡镇卫生院分为中心乡镇卫生院和一般乡镇卫生院，中心乡镇卫生院除具备一般乡镇卫生院的服务功能外，还应开展普通常见手术等，并承担对周边区域内一般卫生院的技术指导工作。

村卫生室、社区卫生服务站在乡镇卫生院和社区卫生服务中心的统一管理和指导下，承担行政村、居委会范围内人群的基本公共卫生服务和普通常见病、多发病的初级诊治、康复等工作。

单位内部的医务室和门诊部等基层医疗卫生机构，负责本单位或本功能社区的基本公共卫生和基本医疗服务。

其他门诊部、诊所等基层医疗卫生机构根据居民健康需求，提供相关医疗卫生服务。政府可以通过购买服务的方式对其提供的服务予以补助。

二、机构设置

乡镇卫生院、社区卫生服务中心按照乡镇、街道办事处行政区划或一定服务人口进行设置。到2020年，实现政府在每个乡镇办好1所标准化建设的乡镇卫生院，在每个街道办事处范围或3-10万居民规划设置1所社区卫生服务中心。综合考虑城镇化、地理位置、人口聚集程度等因素，可以选择1/3左右的乡镇卫生院提升服务能力和水平，建设中心乡镇卫生院。有条件的中心乡镇卫生院可以建设成为县办医院分院。在城市地区一级、部分二级公立医院可以根据需要，通过结构和功能改造转为社区卫生服务中心。

合理确定村卫生室和社区卫生服务站的配置数量和布局，根据乡镇卫生院、社区卫生服务中心覆盖情况以及服务半径、服务人口等因素合理设置。原则上每个行政村应当设置1个村卫生室。

个体诊所等其他基层医疗卫生机构的设置，不受规划布局限制，实行市场调节的管理方式。

关键词：医疗卫生机构,区域卫生规划,公立医院,医疗卫生资源,毕业后教育,医