《秦皇岛市长城保护条例》颁布实施新闻发布全程实录

《秦皇岛市长城保护条例》颁布实施新闻发布会现场。祖迪 摄

　　长城网秦皇岛讯 (记者 祖迪)   8月28日上午，秦皇岛市政府新闻办举行了《秦皇岛市长城保护条例》颁布实施新闻发布会，全程实录如下。

　　秦皇岛市委外宣局副局长鄢玲：

　　大家上午好！

　　欢迎参加市政府新闻办举行的发布会。今天我们非常高兴地邀请到了市政府副秘书长刘建明、市人大常委会法工委主任丁绍华、市文广新局副局长沈朝阳，就《秦皇岛市长城保护条例》的颁布实施进行相关介绍并回答记者的提问，请大家予以关注。

　　首先，请丁绍华主任进行今天的新闻发布。

《秦皇岛市长城保护条例》。祖迪 摄

　　秦皇岛市人大常委会法工委主任丁绍华：

　　尊敬的媒体朋友，大家上午好！

　　首先，感谢大家对市人大常委会立法工作的大力支持！

　　今年5月31日，河北省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议批准了《秦皇岛市长城保护条例》，法规已经于6月初在秦皇岛日报和秦皇岛人大网站进行了公布，将于9月1日正式实施。

　　下面，我介绍一下法规的起草背景、出台过程和主要内容：

　　一、起草背景

　　长城是我市现存体量最大、分布范围最广的文化遗产和重要的旅游资源。东起山海关老龙头入海石城，西至青龙城子岭口，全长223.1千米，有单体建筑905座，关堡62座，境内的明长城为万里长城最精华的地段。近年来，长城因年久失修，安全隐患逐年增多；在长城保护范围和建设控制地带内违规建设及重开发利用轻保护管理等问题仍然存在；盗取、拆解、贩卖长城建筑构件等违法行为屡禁不止；受管理模式和经费保障影响，长城日常管理也面临诸多问题。因此，为更好地保护和管理域内长城，规范长城利用，打击盗卖长城文物等违法行为，制定《秦皇岛市长城保护条例》是十分必要的。

　　二、立法过程

　　经市委批准，市人大常委会将《秦皇岛市长城保护条例》作为预备调研项目和提请审议项目分别列入了2016年和2017年立法计划。《条例(草案)》由市文广新局负责起草，市政府法制部门协调把关，经市政府常务会议审议通过后，于2017年8月提请市人大常委会审议。市人大常委会于2017年8月24日和10月27日，先后召开秦皇岛市十四届人大常委会第三次会议和第五次会议，对《条例(草案)》进行了两次审议。为了做好《条例(草案)》的修改完善工作，提高立法质量，市人大法制委员会和市人大常委会有关工作机构坚持科学立法、民主立法，通过多渠道、多形式广泛征求意见，深入开展了立法调研：一是分别在秦皇岛日报和市人大常委会网站上全文刊登向社会公开征求意见；二是印发驻秦全国、省、市人大代表征求意见；三是印发有关机关、群团组织、行业协会和驻秦高校等单位征求意见；四是召开政府有关部门座谈会、专家座谈会、人大代表和群众座谈会征求意见；五是深入县区进行立法调研；六是委托河北环境工程学院成立课题组，对《条例(草案)》的修改进行研究论证；七是学习研究其他地市立法经验。2017年12月18日，秦皇岛市十四届人大常委会第六次会议审议通过了《秦皇岛市长城保护条例》。

　　三、主要内容

　　《秦皇岛市长城保护条例》坚持问题导向，立足解决我市长城保护方面存在的实际问题，重点对七个方面的问题作出规范。

　　(一)明确和延展长城保护范畴。《条例》根据我市长城资源实际情况，在上位法规定的墙体、城堡、关隘、烽火台、敌楼基础上，将“长城窑址及附属建筑等相关历史遗存”明确纳入长城保护范畴。同时，明确了长城段落、长城保护范围和长城建设控制地带等概念。

　　(二)明确长城保护主体责任。为进一步明确政府及部门职责，建立联动执法机制，保障长城保护经费，加强执法巡查，《条例》规定：市、县(区)人民政府负责本行政区域内的长城保护工作，建立长城保护责任评估机制、分段管理责任机制和联动执法机制；应当将长城保护经费纳入本级财政预算，保障长城的宣传、抢救性维修和日常维护工作需要；应当为本行政区域内的长城段落确定保护机构；应当加强长城执法巡查，建立巡查记录和报告制度。

　　(三)加强宣传教育，鼓励公众参与。为加强长城保护宣传教育，增加公众长城保护意识，考虑到1984年7月5日是“爱我中华修我长城”口号提出的日子，《条例》规定每年7月5日为“秦皇岛市长城保护日”；鼓励公民、法人和其他组织依法通过捐资、捐赠、设立基金、成立研究机构、志愿服务等方式参与长城保护；提出在长城周边村庄、长城参观游览区等地点设立长城保护工作站,宣传长城保护知识、提供咨询服务，规范引导长城旅游。

　　(四)加强规划保护和建设管控。为加强对长城的规划保护和建设管控，《条例》对落实国家长城保护总体规划提出要求，并规定：乡镇人民政府编制村土地利用规划,建设用地应当避让长城保护范围；耕地毗邻长城的，耕种作业应当符合长城保护要求；在长城保护范围内，不得拆除、改建原有长城遗存，不得添建新建筑和进行其他工程建设，不得开展危害长城本体安全的活动。因历史原因现存的工程设施，应当对其留存的必要性以及替代方案进行研究，依法妥善解决；在长城建设控制地带内进行工程建设，不得破坏长城的历史风貌并依法履行报批程序。

　　(五)完善长城保护员管理机制。我市首创的长城保护员制度，目前已推广成为全国长城日常保护的一项重要举措。但目前长城保护员也存在待遇低、年龄偏大、青黄不接等问题。为此，《条例》规定：文物主管部门应当聘请长城保护员对辖区内的长城进行分段看护、巡查；应当为长城保护员提供人身意外伤害保险，并给予相应的补助，补助标准不低于当地最低工资标准。有条件的地方可以将长城保护员纳入当地社会公益性岗位管理。同时，明确了长城保护员应当履行巡查、看护长城，定期报告长城保护状况和工作情况，制止违法行为并及时向有关部门报告等工作职责。

　　(六)加强长城文物管理。《条例》在强调长城建筑构件属于国家所有，任何单位和个人不得盗窃、倒卖，不得擅自拓印长城石刻、城砖铭文的基础上，对已经散落在民间的长城建筑构件的回收问题作出了具体规定，明确了乡镇人民政府(街道办事处)的普查、登记责任，有关人员的告知责任和文物主管部门的回收、保管责任。

　　(七)明确禁止和限制在长城及其保护范围内从事的行为。《条例》在严格遵循上位法规定的六种禁止行为的基础上，针对目前已经出现，但上位法没有具体规定的行为，如在长城上刻划、喷涂、张贴、书写广告，放养牲畜及在长城上野炊、野营等作出了禁止性规定；对在长城保护范围内取土、采矿、采石、采砂，倾倒垃圾、排放污水、丢弃危害长城安全的废弃物，存放易燃易爆物品及其他危险品，种植危害长城安全的植物等作出了禁止性规定；对在长城保护范围内进行影视、广告拍摄以及举办大型活动等临时利用行为，规定应当事先报送活动方案，明确保护措施并接受文物主管部门监管。针对上述行为，均设定了相应的罚则。

　　此外，《条例》还融合体现了长城保护的最新理念，提出长城维修应当遵循不改变文物原状和最小干预的原则，优先使用原材料、原工艺，保留历史信息；长城执法巡查应当积极利用遥感监测、无人机等新技术、新手段开展工作并建立长城电子档案；在未辟为参观游览区的长城段落和存在安全隐患的长城段落应当设立警示标志。

　　法规的生命力在于实施，法规的权威也在于实施。下一步，市人大常委会将加强对《条例》的执法检查并开展立法后评估，促进严格执法，全民守法，将《条例》的规定落到实处。同时也希望我市各新闻媒体加大对我市地方性法规的宣传力度，营造知法、守法的良好氛围。

　　最后，再次向各位媒体朋友对我市地方立法工作的关心支持表示衷心的感谢！

　　秦皇岛市委外宣局副局长鄢玲：

　　谢谢丁主任的介绍，下面请市文广新局副局长沈朝阳就《秦皇岛市长城保护条例》的贯彻落实情况对大家进行介绍。

　　秦皇岛市文广新局副局长沈朝阳：

　　各位新闻媒体朋友大家上午好！

　　今天，我们在这里召开《秦皇岛市长城保护条例》颁布实施新闻发布会。我代表秦皇岛市文广新局对关心和支持长城保护的各界朋友表示衷心的感谢。下面，我就贯彻落实《秦皇岛市长城保护条例》，加强长城保护工作作一简要汇报。

　　一、秦皇岛长城保护工作情况

　　(一)开展普查，摸清家底。长城是我国现存体量最大、分布范围最广的文化遗产，被誉为中华民族的文化象征，1987年被联合国教科文组织列入世界遗产名录。在1997年至1999年，我市对境内的长城主线和附属建筑进行了全面摸底，绘图百余幅，拍照千余张，2002年6月出版了65万字的《秦皇岛长城》一书。2006年，我局配合河北省长城资源调查队，采用现代科技手段，完成了我市明长城资源调查工作，长城东起山海关老龙头入海石城，西至青龙城子岭口，经山海关区、海港区、抚宁区、卢龙县、青龙满族自治县，全长223.1千米，有单体建筑905座，关堡62座，其中，敌台565座，马面224座，烽火台107座。此外，2005年开始，我市开展了北朝长城东部遗迹综合考察分析研究课题，经调查，我市现已发现北朝长城21.1千米，东起山海关区渤海乡姚山海岸，西至抚宁县石门寨镇，个别地段保存有碎石墙。

　　(二)强化管理，依法保护。一是积极申报。1961年，万里长城—山海关被国务院公布第一批全国重点文物保护单位，1996年，万里长城—九门口被国务院公布为第四批全国重点文物保护单位。2013年，板厂峪长城窑址群被国务院公布为第七批全国重点文物保护单位。目前，全市长城及附属建筑全国重点文物保护单位已达3处，其他长城段落均为省级文物保护单位。二是制定法规。2004年，我市根据国家七部委《关于进一步加强长城保护管理工作的通知》精神，结合我市实际情况，出台了《秦皇岛市长城管理办法(暂行)》，在全省率先对长城保护设立政府规章。三是建立保护员制度。2003年，我市建立“长城保护员”机制，将境内的长城分成78段，每段由一位长城保护员进行巡护。2006年，长城保护员制度被写入了国务院颁布的《长城保护条例》。目前全市已有长城保护员98名。四是开展“四有”工作。划定了长城保护范围和建设控制地带，全市已树立长城保护标志80处，建立长城记录档案6处，长城保护管理机构11个。五是加强执法检查。开展长城执法巡查，加大破坏长城的处罚力度，依法处理了卢龙盗窃长城砖等案件7件，长城保护管理逐步走上了法制化轨道。同时，依法做好长城保护范围和建设控制地带内大型基本建设项目审批工作，既保证了基本建设工程顺利实施，又保护了长城本体安全。

　　(三)科学规划，加强维修。一是制定规划方案。先后编制了山海关长城、抚宁板厂峪、罗汉洞、九门口、界岭口、卢龙桃林口、刘家口、青龙花场峪等段长城保护规划方案10项，用规划引领长城保护工作。二是实施保护工程。先后实施了山海关长城、海港区板厂峪长城、抚宁区罗汉洞长城、卢龙县桃林口长城、青龙花场峪长城等长城保护工程。

　　(四)合理利用，促进发展。一是弘扬长城文化。1991年，山海关长城博物馆建成并对外开放，该馆是一座以万里长城为主要展示内容的专题性博物馆，与北京八达岭长城博物馆、嘉峪关长城博物馆并称为我国三大长城主题博物馆。从1991年开始，我市共举办了6届山海关国际长城节。2014年，为纪念邓小平、习仲勋提出“爱我中华、修我长城”30周年，我市开展了“感恩上海、携手长城”等活动。二是发展长城旅游。在保护的基础上，积极推进长城的合理利用，依托长城，先后建成了山海关古城、董家口、板厂峪等长城景区。且带动了一、二、三产业的全面发展。董家口、板厂峪长城景区及长城沿线农民发展农家乐，成为乡村经济发展新的增长点。

　　二、长城保护存在的问题

　　(一)自然损坏。受自然风化、雨水剥蚀、山洪冲刷等影响，长城年久失修，砖石砌筑城墙和敌楼等墙体建筑，普遍存在着内部结构改变，坍塌隐患逐年增多。有很多保存较好的墙体和敌楼上，由于长年积尘并长了很多木草本植物，使墙体含水量加大，墙体抗剪力强度降低，倒塌危险加大。

　　(二)人为影响。我市已辟为旅游景区的长城段落，有专人负责保护管理，长城保护状况良好。但也存在有组织地在未辟为参观游览区的长城段落举行活动等威胁长城安全的行为。例如一些“驴友”组织大规模的爬“野长城”，在长城上搞活动，对长城有很大损伤。

　　(三)违法行为。受经济利益驱使，仍有在长城保护范围和建设控制地带内进行违法施工建设，盗取、拆解、贩卖长城砖和文字砖的违法行为存在。

　　三、下一步举措

　　(一)落实长城保护责任。一是贯彻落实《秦皇岛市长城保护条例》提出的长城保护责任评估机制、分段管理责任机制。按照属地管理的原则，以县区为单位，落实长城保护评估和“五纳入”，建立完备的长城保护网络，层层分解任务，逐级落实责任。二是完善长城保护员队伍。督导长城沿线县区按照《秦皇岛市长城保护条例》要求提高长城保护员待遇，完善长城保护员装备，规范长城保护员管理。

　　(二)强化长城保护管理。一是严格按照《秦皇岛市长城保护条例》，对禁止在长城上及保护范围内从事的活动，进行严格管理，严肃执法。二是强化安全巡查，运用无人机等科技手段开展长城巡查。三是推进长城安全防护设施建设。推进长城重点段落安防设施建设。

　　(三)夯实长城保护基础。一是多措并举开展《秦皇岛市长城保护条例》的学习和宣传，在全社会营造保护长城的良好氛围。二是提升长城“四有”和保护维修工作的整体水平。配备完善长城保护标志，编制完成长城记录档案。按照不改变文物原状的原则，开展濒危长城抢修和长城维护保养工作。

　　秦皇岛市委外宣局副局长鄢玲：

　　下面进入提问环节。

　　记者：请问，刚才介绍《秦皇岛市长城保护条例》对在长城上从事的活动作出规范，请问具体哪些情形属于禁止行为？出现上述行为应当如何处理？

　　秦皇岛市人大常委会法工委主任丁绍华：

　　《秦皇岛市长城保护条例》第十九条规定：禁止在长城上从事下列活动：(一)刻划、涂污、张贴、书写广告；(二)放养牲畜；(三)野炊、野营；(四)取土、取砖(石)或者种植作物；(五)架设、安装与长城保护无关或者可能对长城造成损坏的设施、设备及标志物；(六)驾驶交通工具，或者利用交通工具等跨越长城；(七)展示可能损坏长城的器物；(八)有组织地在未辟为参观游览区的长城段落举行活动；(九)《中华人民共和国文物保护法》《长城保护条例》等法律、法规禁止的其他活动。

　　《条例》严格按照不与上位法相抵触的原则，对违法行为合理设定了具体的罚款数额。单位或个人发生上述行为的，文物主管部门有权责令其改正。同时，《条例》第二十五条具体规定了违反上述行为的法律责任。

　　记者：在网络上曾经看到过某地野长城在修缮过程中用水泥“抹平”的相关报道，修缮长城却改变了长城的历史原貌。请问《秦皇岛市长城保护条例》对长城的维修做出了哪些具体规定？

　　秦皇岛市人大常委会法工委主任丁绍华：

　　依据《中华人民共和国文物保护法》《长城保护维修工作指导意见》，《条例》对长城存在安全隐患的发现、维修审批、维修主体和维修方式进行了细化，做出了具体明确的规定。《条例》第十三条第二和第三款规定：长城维修应当依照文物保护法律、法规的规定进行审批，未经批准任何单位和个人不得擅自对长城进行维修。长城维修应当遵循不改变文物原状和最小干预的原则，优先使用原材料、原工艺，保留历史信息。

　　记者：麻烦介绍一下《秦皇岛市长城保护条例》草案的起草过程以及《条例(草案)》的主要内容。

　　秦皇岛市政府副秘书长刘建明：

　　一、《秦皇岛市长城保护条例》草案的起草过程

　　长城是我市独具特色的文化遗产和重要旅游资源，是闻名遐迩的中国万里长城的起点，保护好长城，规范长城利用，打击违法行为是历史的需要，也是我市的法定义务和责任。根据2017年立法计划安排，《秦皇岛市长城保护条例》由市政府作为提案人。《秦皇岛市长城保护条例(草案)》(以下简称(《条例(草案)》)在起草过程中，市政府秉承科学立法、民主立法、依法立法原则，坚持立良法图善治。市文广新局从2016年下半年开始做了大量深入细致的调研工作，市政府法制办根据市政府立法流程规定，认真审查把关。审查期间，广泛听取社会各方面意见，给各长城遗址所在县区政府和相关部门发征求意见函，召开了立法听证会、专家论证会，深入长城遗址实地踏查，到长城保护站与长城保护员座谈，同时与市文广新局紧密配合，严格遵循上位法规定，结合我市长城保护实际，共同反复研究修改完善，二十几次易稿；市政府常务会议对《条例(草案)》进行了专题研究，市政府主要领导对内容高度认可，《条例(草案)》获得常务会议一致通过，向市人大常委会提交了一份质量较高的立法议案。

　　二、《条例(草案)》的主要内容

　　(《条例(草案)》)在内容设定上，本着既不重复上位法规定，又突出我市长城保护特色，力图通过地方立法，提升我市长城保护成果。市政府法制办与市文广新局通过反复研究《中华人民共和国文物保护法》和国务院的《长城保护条例》及省政府的《河北省长城保护办法》，结合调研成果，共同确定(《条例(草案)》)内容。在体例结构上不分章节，采取逐条阐释的方式。针对上位法规定不够详实、基层操作性不强等内容进行了完善和补充。以加强长城保护，规范长城利用为立法宗旨，规定了保护范围、保护原则、政府及部门职责、宣传教育、社会参与长城保护等内容。亮点和创新主要有以下几方面：

　　一是对长城保护的范畴进行了延展。根据我市长城资源实际情况，保护内容增添了长城附属建筑、长城窑址，既是文物保护工作需要，也符合立法法的规定。

　　二是明确长城保护主体责任。明确市、县政府长城保护的主体责任，并要求具体分解落实，实行分段负责的“段长制”管理。

　　三是多措并举鼓励公众参与长城保护。长城体量大、长度长，保护管理难度大，发动公众参与是长城保护中较为有效的举措。我们提出在长城周边村庄、长城参观游览区等设立长城保护工作站,宣传长城保护知识、提供咨询服务，规范引导长城旅游。是我市在长城日常管理中继“长城保护员制度”之后又一创新。

　　四是完善长城保护员管理及待遇。2003年首创了长城保护员制度，2006年被写入国务院《长城保护条例》，目前已推广成为全国长城日常保护的一项重要举措。落实长城保护员相关待遇，对解决我市目前保护员年龄普遍偏大、青黄不接问题十分必要，《河北省长城保护办法》对此也作了规定。

　　五是对未辟为旅游区的长城(俗称“野长城”)和存在安全隐患的长城设立警示标志。既体现保护的警示需要也是对日益增多的游人、驴友安全提示。

　　六是明确长城利用单位可以作为长城保护机构承担长城保护责任。明确将长城辟为旅游区应当规范利用，处理好保护和利用的关系。我市长城利用有逐步发展趋势，强化利用单位保护责任非常必要。

　　七是根据现实需要增加了禁止和限制在长城及其保护范围内从事的行为活动。针对目前已经出现，但上位法没有具体规定的行为，如在长城上刻划、喷涂、张贴、书写广告、放养牲畜及在长城上野炊、野营等作了禁止性规定；对在长城保护范围内倾倒垃圾、排放污水，丢弃危害长城安全的废弃物，存放易燃易爆物品及其他危险品，种植危害长城安全的植物行为作了禁止性规定；对在长城保护范围内进行影视、广告拍摄及举办大型活动的临时利用行为，规定事前应当提供活动方案和保护方案并接受主管部门监管。

　　八是对《条例(草案)》增加的破坏长城的行为增设了处罚和强制措施规定。按照《立法法》、《行政处罚法》、《行政强制法》和河北省人大常委会关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的决定(1996年9月11日河北省第八届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过2015年5月29日河北省第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议修订)规定，地方性法规可以根据本地实际需要在不同上位法相抵触前提下，依法设定行政处罚、行政强制等。《条例(草案)》据此对增加的禁止性、限制性规定相应设定了法律责任。

　　记者：长城保护管理中，目前还存在哪些问题和困难？

　　秦皇岛市文广新局副局长沈朝阳：

　　从目前情况看，公众长城保护意识明显提高，长城保护保护状况也有所改善，但仍存在保护管理上的困难。

　　一是长城年久失修，自然破坏严重。秦皇岛长城多建于明洪武至万历年间，几百年来，受自然风化、雨水剥蚀、山洪冲刷等影响，长城年久失修，砖石砌筑城墙和敌楼等墙体建筑，普遍存在着内部结构改变，坍塌隐患很多，坍塌状态越来越严重。有很多保存较好的墙体和敌楼上，由于长年积尘并长了很多木草本植物，使墙体含水量加大，墙体抗剪力强度降低，倒塌危险加大。通过近期长城巡查发现，我市大部分长城自然损毁严重，个别段落出现险情，若不采取紧急抢救措施，将会造成更为严重的破坏后果。

　　二是人为破坏因素依然存在。我市已辟为旅游景区的长城段落，基本建立了长城保护管理机构，有专人负责保护管理，长城保护状况良好。但在未开放段长城，在巡查中发现了大量问题。仍存在长城保护范围和建设控制地带内进行违法施工建设、有组织地在未辟为参观游览区的长城段落举行活动、偷盗长城砖等人为破坏长城行为。例如一些“驴友”组织大规模的爬野长城活动，在长城上搞活动，对长城有损害。同时，受经济利益驱使，仍存在盗取长城砖的违法行为。

　　秦皇岛市委外宣局副局长鄢玲：

　　由于时间关系，答记者问环节到此结束，希望大家持续关注，共同保护我们的文化遗产。今天的新闻发布会到此结束。