赵福昌：加强财政统筹 提升国家治理能力

　　作者简介：赵福昌，山东昌乐人，中国财政科学研究院研究员，博士

　　《建议》贯穿五大发展理念，统筹国内国外两个大局，做好发展和安全两件大事，聚焦治理能力，提出了实现社会主义现代化乃至社会主义现代化强国的远景目标，据此提出了“十四五”期间的具体目标考虑，着力为社会主义现代化强国开好局、起好步。其中，在“全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制”部分提出“建立现代财税金融体制，其目标任务就是加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。”财政资源统筹得到前所未有的强调。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政统筹能力是国家治理能力的重要体现。党的十九届五中全会提出“加强财政资源统筹”，说明财政治理的重要性。党的十八届三中全会赋予“财政”新定位以来，财政全面深化改革积极推进，政府过紧日子统筹资金保障重点支出、强化“四本预算”统筹衔接、统筹盘活结转结余资金等，财政统筹能力不断增强。面对新情况、新问题带来的挑战，财政统筹能力与国家治理现代化要求相比仍有不小差距。因此有效应对挑战和化解风险，迫切需要深化改革，强化财政资源统筹，增强国家重大战略任务财力保障。

　　一、强化财政"基础和重要支柱"作用，做好国家治理要素统筹

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，这是新时代财政职能的战略性概括，超越了过去对财政过度政策化、工具化的传统认识，实现了财政定位的回归。财政作为治国安邦的基础性制度安排，是连接国家治理各子系统的枢纽，是社会各方利益的交汇点，财政资源统筹能力是国家治理能力的重要体现，对于配置好国家治理要素、增强国家治理效能具有重要意义。但是，从实践来看，无论是研究者还是政策制定者，对财政的理解大多仍局限于政府治理层面的经济部门视阈，仍然把财政看作政府的钱袋子或者是宏观调控的政策工具，对其在国家治理体系中应有的资源配置和统筹规划功能重视不足，在一定程度上影响了资源在国家治理各子系统之间配置的统筹配置。从理论研究看，党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”以来，国家治理的基础和重要支柱如何理解，目前研究大多仍停留在整体的层面，具体的基础和重要支柱都是什么尚未得到清晰回答。这就导致基于国家治理要求的要素配置优先顺序缺乏清晰认识，在一定程度上制约着财政的资源配置功能发挥，导致财政被动保障的成分较多，主动统筹配置资源能力受到制约。

　　强化基于国家治理效能的财政资源统筹，既要强化财政保障功能，更要突出财政资源配置效能的提升，切实发挥财政的基础和重要支柱作用。一是深化国家治理要素研究。国家治理是一个系统，党的十九届四中全会提出的制度谱系是对现代国家治理要素的高度概括。深入研究国家治理的基础和重要支柱的内容，不仅要从整体层面深入把握，还需要在国家治理的基础和支柱的要素内容上深入把握，使国家治理的框架要素明晰化，便于研究要素之间配置关系对国家治理效能的影响，将国家治理基础和重要支柱的解构研究推向深入。二是深入把握国家治理要素配置规律。在深入研究国家治理要素内涵的基础上，科学把握要素配置的规律。党的十九届五中全会提出“办好发展和安全两件大事”，从空前的高度和广度来把握安全问题，涉及国家安全、科技安全、产业安全等一系列的新表述，又是一个更大格局的认识，将对财政资源统筹安排具有重要作用，对于财政保障能力的提升和国家治理效能的发挥具有重要意义。因此，需要强化对财政“基础和重要支柱”定位的认识，把改革要求落实到位，以财政统揽国家治理体系全局，通过财政统筹协调国家治理各要素之间的关系，促进发展和安全协同，提升国家治理能力。

　　二、强化规划引领和指导作用，做好财政规划统筹

　　随着全面深化改革向纵深推进，财政规划的统筹指导作用不断提升，但是财政规划的引领和指导作用仍未发挥到位。一是财政五年规划引领作用发挥不足。财政五年规划是财政资源配置的重要指引，但是实践中关于财政规划认识的高度有待加强，引领作用有待进一步发挥，以有效促进财政统筹。如在“十四五”及之前的规划编制中，财政五年规划未列入重点子规划，与国家治理的基础和重要支柱地位匹配不够，统筹和约束作用难以有效发挥。二是中期财政规划指导约束作用弱化。中期财政规划是财政进行跨年统筹配置财政资源的重要工具，由于政府预算决策约束难以到位，叠加中期预测的技术限制、形势不稳定等因素，年度预算与中期财政规划“脱节”，中期财政规划的统筹功能难以得到应有发挥。

　　加强财政资源统筹，需要强化财政规划作用。一是提升财政五年规划的重视程度。要从财政是国家治理的基础和重要支柱的高度来认识和定位财政五年规划，做好财政五年规划与国民经济发展规划的衔接与融合，提高财政五年规划在国民经济发展规划中的统筹引领作用。二是强化中期财政规划管理。切实推进财政预算改革，将党的十八届三中全会确定的中期规划改革措施落实到位，推进中期财政规划和年度预算管理的一体化，统筹资源总量与支出需求，将国家整体战略规划、预算、部门事业发展计划有机结合起来，确保预算与国家整体战略规划相适应，预算资源配置和部门事业发展计划相一致，切实发挥中期财政规划的统筹功能。

　　三、加强预算权的统一，做好财政决策统筹

　　全面深化改革以来，财政预算管理取得长足进展，四本预算构成的政府预算体系建立，四本预算之间的统筹机制日趋健全；预算决策机制不断完善，全过程管理的闭环机制不断形成，逐步对预算决策形成有效制约；存量财政资源的统筹盘活，对于财政资金效率和效益提升具有重要作用。但仍存在很多亟待提升的方面:一是四本预算统筹衔接仍待提升。当前，政府四本预算之间统筹程度差异较大。一般公共预算统筹较好；政府性基金预算不可统筹，各项基金由部门、地方安排，不仅与其他预算之间不可调剂使用，而且不同类别的基金收支之间也是“互不干扰”；国有资本经营预算封闭运行，除调入一般公共预算外，与其他类型预算之间的关联度较低；社会保险基金预算严格规范收支内容、标准和范围，实行专款专用。除社会保险基金预算用途比较明确外，其他三本预算用途仍存在交叉重复。二是预算编制(决策)统筹仍待提升。从组织结构看，财政部代表国务院行使财政职能，从某种程度上来说，财政部门代表国务院进行财政统筹管理的职能没有得到充分体现，缺乏有效的统筹协调能力，制约了财政作为国家治理基础和重要支柱作用的发挥，由于预算权不统一，财政管理责权过于分散，导致功能上的大财政与权力上的小财政不匹配，“小马拉大车”制约了财政资源的统筹。三是部门“二次预算分配权”影响预算权统一。财政预算资金分配实际上存在切块的性质，掌握切块资金的部门具有“二次分配权”，在某种程度上导致职能交叉、重叠以及预算分配“碎片化”。

　　加强预算资源统筹，统一预算权。一是强化政府预算体系间统筹，建立统筹与审批机制。进一步探索一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算与社会保险基金预算之间的有机衔接制度。对于收入较稳定的政府性基金，要及时纳入一般公共预算管理；国有资本经营预算应将更多收入转入一般公共预算，与社会保险基金预算的资金联系必须通过一般公共预算进行，保证财政资源的真正统筹配置。二是提升财政统筹决策层次。在财政把握治理规律、提升统筹能力的基础上，需要切实提升财政统筹决策层次，强化财政统筹。一方面，提升财政统筹决策的再认识，加强决策和统筹协调的力度。另一方面，加强财政统筹工作的组织和领导，强化决策和重大事项的统筹协调工作，切实提升财政统筹决策的层次，着力在财政“紧平衡”的情况下，以国家治理效能发挥为出发点，深度把握国家治理规律，切实提升国家重大战略任务的财政保障能力。同时，还要强化零基预算理念，打破部门支出结构固化，增强统筹。三是强化预算编制的宏观管理。对于具有二次分配权的部门预算编制，财政要强化统筹管理，同时，部门也需要提升认识，保障重点战略和任务落实，共同做好预算编制的统筹。

　　四、强化政府部门间行动协同，做好预算执行统筹

　　在政府部门预算执行过程中，也存在一些客观因素影响财政统筹。一是一定程度的“个体理性、合成谬误”增加财政统筹难度。部门预算编制主要依据本部门规划和相关政策，重点强调本部门工作的重要性和支出需求。就某个部门、某个项目看是合理的，但综合起来看就会呈现“合成谬误”情况，成为财政统筹难度加大的客观因素。二是财政政策政出多门不利于财政统筹。有些政策相互交叉，甚至相互抵消功能；有些政策针对性不强，浪费了政府有限财力；有些政策缺乏测算论证，超越地方财政承受能力，有时由于地方缺乏配套资金而不能如期实现目标。三是避免“最后一公里”的问题仍需要注意。各个部门按照自己职责履职没有问题，但是不同部门、区域之间的职责衔接，对于财政统筹发挥资金效益具有重要作用。

　　促进部门协同强化统筹:一是强化财政部门对预算编制的统筹。新时代财政功能的发挥，首先需要彻底改变财政部门会计导向的职能定位，切实加强财政部门的职能配置，将财政部门建成真正的“核心预算机构”，重塑其在资源配置中的地位。改革重点是:强化各级财政部门的预算管理主导权，具体包括预算工作统筹指导权、部门预算审核权和预算执行监督权。二是合理配置部门的预算编制和管理权。有限度地赋予其他公共部门对本部门预算资金的项目安排、调剂权，相应明确其对本部门预算资金使用的绩效责任、预算执行进度和资金使用效率责任，以及对本部门资产监督管理的责任，进一步强化部门的主体责任和自我约束机制，强化部门协同的自主空间。三是强化部门间职能协同。一方面，财政部门要继续充分发挥核心预算机构的作用，从全局角度做好资源统筹和协调工作，避免“个体理性、合成谬误”和“最后一公里”问题；另一方面，相关部门也要从大局出发，破除部门利益束缚，加强协调配合，确保预算政策与国家战略协调一致，增强国家重大战略任务财力保障能力。

　　五、强化政策落实，做好财政资源统筹

　　财政统筹已有不少政策相继出台，但是实践中有待进一步落实。一是取消财政支出“挂钩”事项受修法制约，影响财政统筹。新预算法修订提出取消相应的“挂钩”事项，经过努力在中央部门层面基本达成共识，由于相应的法律需要进一步修订，导致地方依然按照未修订的部门法规管理和考核，预算的统筹能力受到一定程度的影响。如新修订的《义务教育法》中仍然有“国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例”的规定，文化领域有《财政部支持文化改革发展工作的通知》(财教〔2012〕33号)中仍然有“各级财政年初预算安排公共财政文化体育与传媒支出(不含基本建设支出)的增长幅度应高于同级财政经常性收入的增长幅度”的规定，地方仍需要按照法律法规执行，影响财政统筹。二是已经明确资金结转结余执行仍需强化。有的部门对预算管理认识不足，仍存在先争取资金再落实项目的情况，导致资金结转结余频次和规模都比较大。此外，有的财政性资源或责任游离于财政管理之外。按照现代财政管理要求，所有的财政性资源都需要纳入财政统筹管理的范围。但是，我国目前的铸币税等收入是典型的财政性资源，却游离于财政预算管理之外。同时，一些该由财政兜底的责任，赋予财政前置介入管理的职能不到位，导致财政兜底“埋单”和相应管理权责不匹配，不利于财政资源的有效使用。

　　落实好现有的加强财政资源统筹政策:一是将取消“挂钩”事项落实到位。要推动尽快修订重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的相关规定，对相关领域支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。二是严格执行财政统筹政策要求。做好财政存量资金盘活统筹使用，并尽可能地提升预算编制水平和执行能力，尽量减少盘活统筹的资金规模。此外，健全财政性资源的统筹管理。统一财政预算管理权，加强公共资源综合管理，将依托行政权力和国有资产(资源)取得的收入及特许经营权取得的收入全部纳入预算管理；加强各类经济资源统一管理，收入编入部门预算，强化财政资源配置；将相应的财政性资源如铸币税，逐步创造条件，适时全部纳入财政统筹管理的范围，促进资源的统筹使用；对于财政负有兜底责任的事项，要强化财政管理的前置，发挥财政管理的应有作用。