不解决监管 重典治不了食品之乱

　　记者近日从国家食品药品监督管理总局了解到，《食品安全法》的修订，已列入国务院法制办2013年立法计划。相关负责人介绍，如何“重典治乱”将是《食品安全法》修订过程中，政府和社会各界共同关注、讨论也会最激烈的焦点。(6月17日《新京报》)

　　食品领域丑闻不断重演，重要原因在于较违法获利过高来说，违法成本过低、受害人群过广、且维权时间成本过长。于是，近些年社会不断呼吁加大食品安全的整治力度。国家也在积极回应民间的呼声。

　　上月，两高对食品安全刑事案件进行司法解释，首次明确界定了生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产销售有毒、有害食品罪的定罪量刑标准。其后5月6日，国务院总理李克强要求建立最严格的食品药品安全监管制度。如今准备修订《食品安全法》，意欲用重典治食品安全之乱。只是这一系列的重拳，能否成为遏制我国食品安全问题的“利剑”？人们对此依旧是疑惑的。

　　重典能够对不法分子形成震慑力，但重典作为一种法规本身，具有延后与不足之处。与此同时，倘若在法条上使用了重典，但未来在实践中又没有严格执行，那么重典法律就成了“稻草人”。除去这些，过往的经历告诉人们，与其让重典发挥作用，更应该去追寻食品安全的根本。问题是食品安全的根本在哪？是商业道德的瓦解，还是违法成本过低？是过去没有治乱的重典，还是“温柔执法”的弊端？

　　食品安全背后的背后，所指向的是未能跟上市场经济不断扩张步伐的政府监管。我们看到，曾经面对严重的食品安全问题，2009年6月起生效的《食品安全法》禁止使用非法添加剂，并在广义上为加强从“农田到餐桌”各个环节的监管提供了法律基础。其后中央政府要求省级官员“加大对食品安全类犯罪的惩罚力度”。监管流程不可谓不严密，重典治乱的态度不可谓不明确，但依旧是政策与法律的执行，受到效率低下和腐败问题的困扰，最终并没有很好的效果。

　　而从曝光的一些个案来看，监管失效的问题，不在于监管流程的缺失，而是监管者的权力腐败。但很多人却将责任归结于食品安全监管机制的不合理，认为多部门、多环节的分段管理，造成了重复许可、重复监管的结果，也造成了责任界定模糊不清，导致在一些领域需要真正负责任时却相互推诿。

　　于是，在今年三月的第七次国务院机构改革中，政府升格食品药品监管部门、组建新的国家食品药品监督管理总局。不少人又据此认为，政府部门级别越高，权力越是集中，就越有能力协调矛盾、解决问题。历经权力整合后，新机构能更好地整合食品安全的市场监管职能。与此同时，这种权力的集中，也是使用重典治乱的一个很重要的基本条件。

　　但经验来看，绝对的权力产生绝对腐败的几率甚至比之前的监管权力分散还要高。1998年面对药品乱象，在机构改革中成立国家药品监督管理局，接手卫生部的药政、药检职能。但最后的结果是，集中权力的监管并未履行好职责，反而出现了腐败。

　　无论是从过去的教训还是从严密监管失效的现实来看，中国食品安全的本质是监管者的监管问题。之前一系列措施都将功力用在了食品的监管上，但忽略了对监管人员的监管。过去那些不可谓不严格的措施和法律，没有从本质上解决屡次令监管形同虚设的权力滥用和权力寻租问题。而这，才是困扰中国食品安全得不到根治的根本问题之所在。

　　这便是中国食品安全根治的基本逻辑链条———重典治食品安全的违法行为，而违法行为背后是监管缺失，监管缺失的背后是受限较少的监管权力。换句话说，重典所治的只是食品安全的末梢，谁来监管“监管者”才是食品安全的根本。进而，社会讨论重典治乱之外，更应该将重点放在如何实现监管决策的民主化和透明化，如何实现监管权力的程序化，以及解决权力寻租问题，这才是中国食品安全迫在眉睫的事。（特约评论员马想斌）

关键词：重典治乱,食品之乱,监管